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重组国家能源局:能源监管扩权
浏览:     发布日期:2017-6-6 16:30:38

根据新华社通报的《国务院机构改革和职能转变方案》,国务院将现国家能源局、电监会的职责整合,重新组建国家能源局,完善能源监督管理体制。
    新的国家能源局主要职责是,拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策,研究提出能源体制改革建议,负责能源监督管理等。不再保留电监会。改革后,国家能源局继续由发改委管理。
    发改委主要是做好国民经济和社会发展规划与能源规划的协调衔接,能源局主要是发挥在能源发展、改革和监督管理等方面的作用。
    在历经多次机构变革后,国家能源管理格局微调。此轮重组预示着,国家有意强化包括电力、油气、煤炭在内的能源监管,也预示着“大能源部”的落空。
    中编办副主任王峰在11日回答“能源部”问题时说:“能源说到底是一个战略问题,发改委是管发展战略、规划的重要宏观调控部门。此外,还要考虑中国能源企业的情况。所以(能源部)这个问题很复杂。”
    重组能源局,监管职能扩大
    资料显示,我国能源机构变革经历三次电力部、三次煤炭工业部、两次石油部、两次能源委、一次燃料工业部、一次能源部、一次发改委能源局和一次国家能源局。
    在2008年国务院机构改革中,国务院设立国家能源委员会,同时组建发改委管理的国家能源局,将能源管理与经济社会发展规划和宏观调控有机结合。
    但在机构运行中,“电监会与能源局在电力改革、投资准入、项目审批和价格等诸多方面职责交叉,不利于整个能源统筹谋划和推动电力行业发展。”中编办负责人在答人民日报、新华社记者问时称。
    重新组建国家能源局,主要是为了更好地统筹推进能源发展和改革,强化能源监督管理,促进能源行业健康发展。
    按照2008年国务院“三定”方案,能源局主要职责是:拟订能源发展战略、规划和政策,提出相关体制改革建议;实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理;管理国家石油储备;提出发展新能源和能源行业节能的政策措施;开展能源国际合作。
    由于隶属发改委管理,能源局拟订的能源发展战略、重大规划、产业政策、提出的能源体制改革建议,以及审核重大项目由国家发改委审定或审核后报国务院。
    对比此轮机构改革,新组建能源局职能将增加能源监管范围。国家发改委能源所原所长、中国能源研究会副理事长周大地认为,“重组后,国家能源局的能源监管范围将扩大,进一步扩展到油气等领域。”
    “国家能源局应避免项目审批等具体工作,更多的转向宏观战略规划制定、实行,如何创造法律、法规条件,加强能源行业监督管理,如何制定政策促进行业发展。”周大地说。
    全国政协委员、中电投总经理陆启洲表示,“将电力、油气以及煤炭等行业监管职能放在一起,更加有助于从整体上宏观组织实施能源发展战略、规划和政策等。”
    由于改革后,国家能源局继续由发改委管理,意味着我国能源监管将走“政监合一”的路线。此前一些专家提出,组建独立能源监管机构的想法没有实现,能源监管也将纳入发改委管理。
    在能源监管体制设置上,目前存在政监分离和政监合一两种模式,在成熟市场国家,前者是主流。
    中国能源研究会一份官员能源管理体制报告指出,短期内我国采用政监合一、内部独立的机构设置模式。未来随着能源市场化改革的推进,再把能源监管机构独立出来,过渡到政监分离的模式。
    理由则是“发达国家市场准入、价格、成本、投资、服务质量和市场交易规则等监管职能都由监管机构统一负责,不可分裂。在我国,发改委的价格和投资审批仍将发挥作用,短期内难以纳入真正意义上的监管范畴。”
    告别电监会,改革无止境
    电监会成立于2003年2月,至今已有十年。其组建的背景是:电力行业在2002年开始推进的“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的体制改革。
    但至今,电力市场没有形成,电监会职能逐渐弱化。“由于国务院赋予的职能不足,电监会虽是正部级事业单位,但对电力价格、项目审批都管不了,电力体制改革并没有完全按照最初的设计方案进行。”周大地说。
    按照“三定”方案,电监会被赋予的职能是:全国电力监管工作,制定电力市场运行规则,监管市场运行,维护公平竞争;与国家电力发展规划的制定,拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案,审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案。
    而在价格和体制改革方面,电监会仅有“向政府价格主管部门提出调整电价建议”和“组织实施电力体制改革方案,提出深化改革的建议”的权利。
    由于电监会没有价格管理、投资审批等核心职能,电力市场监管工作乏力。尤其是,在电力体制改革方面一直在做政策层面的研究工作。
    曾有电监会地方派出机构负责人感慨称,在目前国务院职能划分下,电监会“无权可监、无力可监、无法可监、无市可监”。
    对于重组之后,可否推动电力体制改革,目前仍未有明确的信号,或需要高层下大改革决心。全国政协委员、中电国际董事长李小琳认为:“有必要成立以国务院主要领导同志挂帅的改革领导小组,深化电力改革。”
    周大地说:“我国电力体制改革很多方面没有按照既定方案实施。过去的一些设想过于理想,在这种情况下,电力体制改革到底怎么走?需要理顺中国市场机制、企业体制以及各种利益,不能照搬以美国为主的管理体制。”
    作为来自电力监管系统政协委员,电监会副主席王禹民表示,“改革不在于机构如何调整,根本在于职能如何转变。改革能不能落到实处,还要看国务院和各部门的决心。改革不是节点问题,改革是永无止境的。”
    “我们需要清楚的是,现在社会市场机制到底是什么状态。计划成分多,还是市场成分多?还是处于计划经济向市场转变过程?是集中力量办大事为主,还是放开市场,市场自主运行调节为主?”王禹民说。
    另有专家建议,在机构改革的同时加快能源立法,出台能源法、石油天然气法等基础法律难以出台,修订《煤炭法》、《电力法》,使得能源体制、准入、价格、市场、投资和运行秩序有法律保障,理顺计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾。

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